江苏天弈成律师事务所 张贺
前言
在刑事控告业务的办理中常常面临很多困难，尤其是应当受案不受案且不出具受案回执的情形，控告人由于拿不到受案回执以至于无法对自己的权利进行救济，对侦查机关无法形成有效的监督，以至于后续程序无法启动而常常陷入困境。笔者针对此种情况，结合自己的认识和实务经验，作了如下的梳理和探讨，另本文的案件范围仅限定于公安机关管辖的案件。
1.刑事控告的定义
根据《刑事诉讼法》（2018修正）一百一十条第二款的规定，被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者控告。 及第一百一十二条的规定，人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。
从上面法条可以看出，刑事控告是被害人要求司法机关针对犯罪事实追究已知犯罪嫌疑人刑事责任的行为。
2.整理和梳理材料
对于律师来说，办理刑事控告业务，首先要和审查当事人提出的事实和证据材料，在对事实和证据材料进行梳理以后，认为构成犯罪的，接着要确定控告的罪名以及书写控告材料。控告材料的撰写和民事起诉状有大同小异之处，在首部通常是，控告人、被控告人的的身份信息以及拟要控告的罪名，接着在事实和理由里面陈述发生犯罪的事实情况和相关法律规定，最后附上梳理好的证据材料，并说明证明目的。
在犯罪事实的陈述过程中可以采取按照时间线的方式来描述，同时在最后说明其符合某个犯罪构成要件的情况，另外在罗列证据材料的证明目的时也采取证明犯罪构成要件成立的方式来进行。
之所以这么做是因为，律师和控告人需要最大程度的让司法人员对相关案件进行初查。根据《公安机关办理刑事案件程序规定（2020修正）》第一百七十八条的规定，公安机关接受案件后，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。从上述规定我们可以看出立案的前提条件为：1.有犯罪事实，且不属于不需要追究刑事责任的情形；2.有管辖权；3.经批准。而我们的控告材料和证据材料就是向司法人员初步证明有犯罪事实的存在，在这里控告人是需要承担一定的证明责任。
3.确定管辖机关
在我们撰写和梳理完控告材料以及证据材料以后，控告程序就正式启动了。控告程序启动前，最先需要搞明白的是向哪个地方的哪个机关进行控告。对于属于公安机关办理的刑事案件的管辖规定主要集中在《公安机关办理刑事案件程序案件规定（2020修正）》第二章，对于办理刑事控告案件的律师应该仔细查阅相关规定。由于篇幅所限，笔者在这里暂且只针对地域管辖进行说明。
根据《公安机关办理刑事案件程序案件规定（2020修正）》第十五条的规定，刑事案件由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。
法律、司法解释或者其他规范性文件对有关犯罪案件的管辖作出特别规定的，从其规定。
第十六条 犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。犯罪行为发生地，包括犯罪行为的实施地以及预备地、开始地、途经地、结束地等与犯罪行为有关的地点；犯罪行为有连续、持续或者继续状态的，犯罪行为连续、持续或者继续实施的地方都属于犯罪行为发生地。犯罪结果发生地，包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。
居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方，但住院就医的除外。单位登记的住所地为其居住地。主要营业地或者主要办事机构所在地与登记的住所地不一致的，主要营业地或者主要办事机构所在地为其居住地。
从上述规定可以看出，刑事案件的地域管辖以犯罪地为主、犯罪嫌疑人的居住地为辅。在笔者的实践中如果想要在犯罪嫌疑人的居住地的公安机关进行立案，难度是相当大的。首先并且主要的精力应放在犯罪地进行管辖，犯罪地包括行为发生地和结果发生地，法条里又列举了属于上述地方的情形，这里笔者想提醒的是，在办理刑事控告业务时，在控告材料和证据材料里，尽量把管辖的情况单独列举和说明，以免公安机关以不具有管辖权为由拒绝受理时而自己准备不足。
4.不受案的常见情形
公安机关常见的不受案的情形主要有不属于刑事案件以及没有管辖权。
对于第一种公安机关认为不属于刑事案件的情形需要说明的是，我们控告常常是去派出所进行控告，而公安机关内部对于案件类型是有不同分工的，如果我们能到具体办案的警种部门去控告，成功的几率会大些。首先我们在确定地域管辖以后，需要对我们的案件类型进行判断，这个判断可以根据公安部关于印发《公安部刑事案件管辖分工规定》的通知(2020)里的内容进行，不同警种办理不同类型的案件，一般县区级别的公安机关都会划分出刑侦大队、经侦大队、禁毒大队、治安大队等，这个就需要我们结合上述规定以及询问公安机关来进行判断，不同的警种由于长期办理某类案件对相关法律规定等情况更为熟悉，因而能作出更准确地判断。这里需要说明的是，如果你的案件不属于派出所管辖，其也会告知你应该向哪个警种控告。
对于公安机关以没有管辖权为由不受案的情形需要说明的是，根据《公安机关办理刑事案件程序规定（2020修正）》第一百六十九条的规定公安机关对于公民扭送、报案、控告、举报或者犯罪嫌疑人自动投案的，都应当立即接受，问明情况，并制作笔录，经核对无误后，由扭送人、报案人、控告人、举报人、投案人签名、捺指印。必要时，应当对接受过程录音录像。以及第一百七十四条第一款的规定，对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查。发现案件事实或者线索不明的，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行调查核实。和第一百七十五条第一款、第二款的规定，经过审查，认为有犯罪事实，但不属于自己管辖的案件，应当立即报经县级以上公安机关负责人批准，制作移送案件通知书，在二十四小时以内移送有管辖权的机关处理，并告知扭送人、报案人、控告人、举报人。对于不属于自己管辖而又必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后办理手续，移送主管机关。
对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知扭送人、报案人、控告人、举报人向其他主管机关报案。
对于上述规定有两种理解，一种是公安机关对于案件不管有没有管辖权都应该先受案，受案后不属于自己管辖的由公安机关移送。关于第一百七十五条第一款中的“主管机关”、第二款中的“其他主管机关”，前者是包括其他公安机关在内的“主管机关”，后者的“其他主管机关”为公安机关以外的主管机关。第二种理解为，第二款中的“其他主管机关”不仅仅包括公安机关以外的主管机关，还包括其他公安机关，和第一款中的“主管机关”做相同理解，也就是说这里“其他主管机关”并不仅仅是职能管辖的意思。
对于上述两种理解，通过笔者有限的实务经验来看，第二种理解与现实较为吻合。也就是说，公安机关一般会审查你的材料，看看自己有没有管辖权，如果其认为自己没有管辖权，会向你说明向有管辖权的公安机关进行控告，当然也就不会给你出具受案回执。
5.不受案及不出具受案回执的救济方式
这里讨论的是确有犯罪事实且有管辖权的公安机关不受理案件且不出具受案回执情形的救济方式，救济方式主要有三种。
第一种是通过公安机关内部救济。根据《公安机关办理刑事案件程序规定（2020修正）》第一百七十一条的规定公安机关接受案件时，应当制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交扭送人、报案人、控告人、举报人。扭送人、报案人、控告人、举报人无法取得联系或者拒绝接受回执的，应当在回执中注明。以及《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》二.(一).2中规定，接报案件后，应当立即进行受案立案审查。对于违法犯罪事实清楚的案件，公安机关各办案警种、部门应当即受即立即办，不得推诿拖延。行政案件受案审查期限原则上不超过24小时，疑难复杂案件受案审查期限不超过3日。刑事案件立案审查期限原则上不超过3日；涉嫌犯罪线索需要查证的，立案审查期限不超过7日；重大疑难复杂案件，经县级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可以延长至30日。法律、法规、规章等对受案立案审查期限另有规定的，从其规定。决定不予受案立案后又发现新的事实证据，或者发现原认定事实错误，需要追究行政、刑事责任的，应当及时受案立案处理。以及其二.(二).1中规定，各级公安法制部门是公安机关受案立案工作监督管理的主管部门，主要履行以下职责：通过受案立案信息系统掌握、监督和管理本级公安机关各办案警种、部门受案立案情况，及时发现、预警和纠正受案立案环节的执法问题；对经济犯罪案件以及其他易出问题、有争议的案件是否受案立案进行审核监督；统一接受检察机关通知立案的案件；协调解决本级公安机关各办案警种、部门之间的案件管辖争议；办理不予立案复议复核案件。和其二.(二).4中规定，完善受案立案工作责任制，明确接报案登记、受案立案审查工作责任。对于报案不接、接报案后不登记不受案不立案、受案立案后不查处，越权管辖、违法受案立案、插手经济纠纷，以及虚报接报案和受案立案统计数据等违法违纪行为，依照有关规定追究相关领导和直接责任人员的责任。
从上述规定中可以看出，对于有管辖权的公安机关应受案不受案或者不出具受案回执的情况可以向其公安机关的同级或者上级法制部门进行投诉。另外，也可以向公安机关内部的督查部门或者纪委监委驻其纪检监察组投诉。
第二种是提请检察机关进行立案监督。对于公安机关不受案且不出具受案回执的情形，检察院是否有权进行立案监督，针对此种情形，在最高检检答网上有如下观点，司法实务中，如果公安机关出于某些原因，对报案、控告、举报不予接受或者不出具受案回执，报案人、控告人、举报人因而向检察机关申诉、控告的（即咨询内容），我们倾向认为，该类控告申诉案件尚不属于检察机关刑事立案监督的法定范围，控申检察部门接到该类案件后，应当首先引导报案人、控告人、举报人向有管辖权的公安机关报案、控告、举报，或者接收材料后直接移送有管辖权的公安机关处理，并答复报案人、控告人、举报人。根据案件实际情况，检察机关认为确有必要的，也可以参照《人民检察院刑事诉讼规则》第562条开展相关监督工作，督促公安机关依法受理案件，并在法定期限内作出是否立案的决定。
根据上述回答，笔者认为，上述回答虽然说某些情形公安机关不受案且不出具受案回执不属于立案监督的范围，但结合上下文（即“我们倾向认为，该类控告申诉案件尚不属于检察机关刑事立案监督的法定范围，控申检察部门接到该类案件后，应当首先引导报案人、控告人、举报人向有管辖权的公安机关报案、控告、举报，或者接收材料后直接移送有管辖权的公安机关处理，并答复报案人、控告人、举报人。”）我们可以看到，检察机关这里所说的“某些原因”其实就是笔者在前面所说的公安机关对于没有地域管辖权的情形下可以不受案不出具受案回执，口头告知控告人向有地域管辖权的公安机关进行控告。也就是说，对于有管辖权的公安机关不受案且不出具受案回执的情形，检察机关应当进行立案监督，而不是以“没有不予立案通知书，我们没办法进行监督”为由推脱。
第三种救济方法为针对有案不立等违纪违法行为向纪委监委进行投诉、控告。
总结
公安机关受案、控告人拿到受案回执是进行刑事控告关键的一步，受案以后大致分为三种情况：1.进行刑事立案；2.不立案；3.没回应。针对第一种情况，我们控告的初步完成；第二种以及第三种情况，由于我们有了相应的法律文书（受案回执），法律规定了相应的救济渠道，我们也能更好的维护当事人的权利。
