摘要：房企破产重整通常面临多种优先债权并存、续建增值有限、融资困难等局面。为实现“保交楼、稳预期”目标，房企破产重整不可避免需要行政力量推动，其中最常见的形式是国有企业投资。我国立法虽明确了破产受理后借款性质为共益债务，确定了破产重整融资债权的优先受偿性，但并未确立其超级优先地位，导致国有企业投资安全性难以保障。国有企业运营兼具社会性、经济性，其基于社会性目向重整中的房企注资后，如何实现经济效益是值得思考的问题。本文拟在现有法律规定的基础上，探讨赋予国有企业重整融资债权超级优先受偿地位的可行性及适用规则，以期通过更加合理的制度安排，在保障国有企业投资收益的同时，维护房企和其他债权人的合法权益。

关键词：共益债务、优先受偿、国有企业、破产重整

一、房企破产重整的实践检视

破产重整制度是世界公认的挽救企业、预防清算的最有力的法律制度之一。[[1]]近年来，受市场行情和疫情的双重影响，房地产开发企业“爆雷”事件频发，不少房企出现了资金链断裂、项目停工、楼盘烂尾等问题，房地产行业深陷“行业之冬”。不少经营难以为继的房企试图通过破产重整制度引资续建、起死回生。遗憾的是，由于房企在破产重整时已然深陷经营困境，很难依靠自身资源和能力吸引融资。又因房地产行业相比于一般行业来说，重整所需资金量更大，进一步加剧了房企的融资难度。为缓解房企融资难问题，不可避免需要行政力量介入其中统筹协调。

（一）行政力量介入的主要原因：房企难以自救

房企重整，实际的挽救对象并非房企本身，而是问题楼盘项目，问题楼盘项目也是房企重整的核心资产之一。何为问题楼盘，目前尚无准确定义。有关问题楼盘的讨论，多散见于政府文件、媒体报道、房地产领域涉诉信访、房地产风险报告之中。[[2]]从产生原因看，问题楼盘多是因为地产项目在规划建设、交易出售、使用运转等阶段资金链断裂，导致无法正常运转的在建项目。从结果上看，问题楼盘通常表现为开发商跑路、项目建设停工甚至烂尾、房产证无法办理等各式各样问题，且这些问题通常会进一步引发信访、诉讼或其他群体性事件，有的还会威胁社会大局稳定。

资金问题是贯穿问题楼盘产生、发展、化解全过程的最大问题，也是盘活问题楼盘、项目复工、企业维续的关键因素。[[3]]房企能否成功融资，关键要看企业是否有挽救价值以及新生融资债权人能否从投资中获利。出现问题楼盘的房企一般具有三个明显的特征：一是企业缺乏流动资金，日常经营难以维系；二是企业对外大量欠债，债权人众多；三是企业全部或大部分资产因前期融资借款设置了担保。在此情况下，房企很难再为新融资提供有效的财产担保，也很难依靠自身前景和价值在重整时吸引到足够的外部资金。

对于企业来说，充足的流动资金是生存之本，对房企而言更是如此。问题楼盘问题牵一发而动全身，直接关系社会稳定和人民福祉。在房企难以自救的情况下，行政力量必然要参与其中，引导、协助房企解决融资难问题。

（二）行政力量介入的主要形式：国有企业投资

政府及其职能部门在化解问题楼盘问题中发挥着至关重要的作用。政府可以通过政策引导的方式引导市场资源向问题楼盘项目倾斜，也可以直接介入、参与到问题楼盘处置中。其中，最为常见的方式是在政府主导下引入国有企业，由国有企业投资借款用于房企破产重整和问题楼盘项目续建。[[4]]

国有企业目前并没有一个统一的概念，一般是指政府通过直接和间接的所有权对其具有重要控制权的商业实体。国有企业具有经济性与社会性，经济性要求国有企业要在预算约束下追求盈利目标，否则难以持续生存。社会性要求国有企业要达成政府所赋予的政治、社会和收入分配等非经济目标，如国家安全、稳定就业、保障公共产品与服务供给、促进区域协调发展等。[[5]]化解问题楼盘的重要性不言而喻，为解决问题楼盘融资难的问题，不少地方政府以行政命令的方式要求国有企业参与问题楼盘企业破产重整，有利推动了问题楼盘企业重整再生。

（三）国有企业投资的困境：资金安全性难以保障

国有企业是隶属于行政机关的市场参与主体，具有政策化和市场化并行的显著特征。在我国经济体制下，以政府为依托设立的国有企业无疑是推动问题楼盘企业破产重整的重要力量。一方面，国有企业具备优质资源和强大的资源整合能力，其雄厚的资金能够支持问题楼盘项目续建。另一方面，国有企业具备高效的协调能力和深入监管的能力，可以利用与地方政府、中介机构、金融机构、商业合作伙伴的合作关系快速推动项目实施，提高资金利用效率等。

国有企业日常经营所需资金来源于股东投入、经营结余、银行借款、发行债券、政府补贴等。资金的来源决定了国有企业参与问题楼盘纾困不可能长期依赖行政命令，国有企业的投资也并非不计回报。实现问题楼盘企业、债权人、国有企业的共赢才是长久之计。由于我国相关破产法律法规并未设计系统、完善的融资保障制度，仅规定共益债务和破产费用优先受偿，并未赋予重整新融资债权超级优先受偿地位，导致国有企业出于社会性目的向问题楼盘投入的大量资金难以收回，久而久之，国有企业难免因债务负担重、资金缺口大等问题难以为继。

二、国有企业重整融资获得超级优先权的体系障碍

我国立法虽然明确了破产受理后为债务人继续经营而产生的借款属于共益债务，[[6]]在一定程度上肯定了房企破产重整阶段新融资债权的优先性，但并未确立其超级优先地位。实践中，房企破产重整期间引入的国有企业投资虽然属于共益债务，在清偿时具有一定的优先性，但由于房企破产较之一般企业破产存在更多类别的优先权以及破产法所规定的共益债务优先清偿仅是有限的优先，导致国有企业投资的安全性及收益无法保障。

（一）共益债务无优劣顺位

共益债务，又称财团债务，是指破产程序中为全体债权人的共同利益而管理、变价和分配财产所负担的债务。与之对应的权利为共益债权。共益债务具有在法院受理破产申请之后发生、被破产法列举规定、负债主体是债务人财产等特点。[[7]]我国《破产法》第42条确定的共益债务包括：因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务、债务人财产受无因管理所产生的债务、因债务人不当得利所产生的债务、为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务、管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务、债务人财产致人损害所产生的债务。《破产法司法解释三》第2条明确了破产重整中为继续经营产生的借款属于为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务中的“其他债务”。《破产法》第43条明确了共益债务具有随时清偿、优先清偿、按比例清偿的特点，但从上述规定也可以看出，法律规定的共益债务众多，且共益债务之间并无优劣顺位之分，即使破产重整融资债权是为债务人继续经营而产生的借款，也并不优先于其他共益债务。共益债务模式虽然在一定程度上提高了借款回收的可能性，但由于法律及司法解释仅规定破产融资债权为共益债权，其并不具有优先于其他共益债权的法律地位。

（二）破产费用具有优先性

破产费用是指在破产程序中，为债权人的共同利益而支付的、旨在保证破产程序顺利进行所必需的费用。因其目的具有共益性，破产费用应由全体债权人共同承担。为了顺利、 及时推进破产程序，法律规定破产费用不仅应在破产财产中列支，而且在破产程序中随时支付，无需等待财产分配。[[8]]根据《破产法》第41条、《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第88条、《破产法司法解释三》第1条之规定，破产案件的诉讼费用，管理、变价和分配债务人财产的费用，管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用，人民法院裁定受理破产申请前债务人尚未支付的公司强制清算费用、未终结的执行程序中产生的评估费、公告费、保管费等执行费用等均属于破产费用。在破产程序中，共益债务与破产费用均是为了保障破产程序的顺利进行以及全体破产债权人的利益，因而可以随时清偿、优先清偿，但在清偿顺位上，债务人财产不足以清偿所有破产费用和共益债务的，破产费用优先于共益债务清偿。由于融资债权人的债权劣后于破产费用，实践中经常出现融资借款用于支付破产费用的现象。

（三）既有担保权的优先性

为了确保问题楼盘项目续建融资的清偿，债务人或者管理人可以为续建借款设定不动产抵押权。《破产法司法解释三》第2条明确了为获得新融资而设定的担保物权与既有担保物权之间的顺位关系依照《民法典》第414条确定，即为担保新借款而设定的担保物权不能优先于已就债务人特定财产享有担保的债权清偿。新借款设定的担保权清偿顺位都劣后于在先公示的担保权，无担保的新借款清偿顺位自然也劣后于在先公示的担保权。

对于处于破产重整阶段的房企而言，其大部分资产均已处于抵押状态，实际上很难再为新借款提供无权利负担的财产担保，此种情形进一步加剧了重整期间新借款回收的难度。

（四）建设工程价款具有特别优先性

建设工程价款在建设施工过程中产生，建设工程融入了承包人的贡献，承包人的建设工程价款又包含工人的工资部分，从一定意义上说，建设工程带有“共有”的意味，[[9]]基于这一考量，各国立法普遍确认建设工程价款优先受偿权优先于基于建设工程而产生的各类担保物权，在顺位上居于最为优先的地位。[[10]]我国《民法典》第807 条对建设工程价款优先受偿权进行了规定，最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第36条明确了承包人享有的建设工程优先受偿权优先于抵押权和其他债权。据此，承包人享有的建设工程优先受偿权自然也优先于重整融资债权人的债权。

（五）消费性购房人的超级优先权

《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》第2、3条规定：商品房消费者以居住为目的购买房屋并已支付全部价款，主张其房屋交付请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。在房屋不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房消费者主张价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。据此，在消费性购房人的权利与建设工程价款优先受偿权发生冲突时，消费性购房人的权利优先于建设工程价款优先受偿权、优先于抵押权，也优先于重整融资债权人的债权。

基于上述分析可知，我国法律虽然规定了破产重整中的新融资属于共益债务，但该共益债务既不优先于其他共益债务，也不优先于破产费用和在先成立的担保权。共益债务的定性仅是赋予了新融资随时清偿、优先于一般破产债权的优先性。不同于一般企业的破产重整，房企面临的不同权利人之间的权利冲突问题更加突出，法律基于对特殊群体的保护所设立的建设工程价款优先受偿权、消费性购房人超级优先权等也使得房企新融资获得清偿的阻碍更大。

三、国有企业投资借款超级优先权的理论证成

（一）《破产法司法解释三》未赋予新融资借款超级优先受偿地位的现实考量

我国《破产法司法解释三》第2条第2款的规定主要基于以下原因：

1.“尊重非破产法规范原则”。在破产法领域中，除非基于特殊的政策考量，原则上不应对非破产法规范进行变动；除非法律有特殊规定，否则原则上应遵守实体法上的有关规范。[[11]]在我国的民法体系中，无论是不动产担保领域还是动产担保领域，均遵循公示在先、效力优先的原则。根据民法典第414条的规定，在先登记的担保权优先于之后设立的担保权，《破产法司法解释三》第2条第2款延续了这一原则，明确了为新融资设定的担保权清偿顺序劣后于在先公示的担保权。

2.破产相关立法对担保物权保护不足。我国《破产法》及其司法解释在担保物权的保护与限制上未致均衡，而且对担保物权的保护存在不足与缺陷，[[12]]主要表现为：在以财产处分为核心的强制性规则中，《破产法》及其司法解释不仅限制了担保债权的行使时机，规定担保债权人不得在重整期间行使担保权，而且还改变了处分担保财产的主体及程序，即赋予债务人(或管理人)自行管理和出售破产财产的权限。此外，《破产法》还规定附利息的债权自破产申请受理时起停止计息，从而将重整申请受理之后产生的利息债权排除在清偿的范围之外。

为维护公司重整经营的资产基础，《破产法》及其司法解释对担保人的权利进行了诸多限制，担保权人对此必须予以容忍，但在保护不足的先天背景下，再继续限制既有的担保物权系对担保物权人的“过分压制”，欠缺正当性。

3.担保物权为防范破产风险而存在。从债务人的角度看，由于担保物权的实现通常会造成担保物之外的其他损失，如仍具备清偿能力，债务人通常不会选择让债权人实现担保物权。因而担保物权实现之时，多是债务人陷入破产，无法腾挪之时。[[13]]在商事交易中，当事人之所以设立担保权，是为了确保债权人的到期债权能够获得清偿，如果允许重整程序中新融资债权优先于在先成立的担保权，将损害既有担保权人的权益，违背其设立担保权的目的。如果担保权不能在企业破产之时得到有效维护，将损害担保制度的本质。[[14]]

（二）特定情形下新融资债权应获得超级优先受偿地位

1.重整融资债权超级优先性规则具有历史渊源。重整融资制度起源于19世纪经济大萧条时期美国大型铁路公司重整。为阻止铁路公司的整体清算，法院通过赋予有助于重整成功的投资方特殊的优先受偿权来吸引投资，使得铁路公司得以重建经营。经过长期的演变与发展，各国破产法律纷纷构建了本土化的重整融资债权优先性规则。[[15]]为了最大程度上激励投资人，不少国家确定了重整融资债权的超级优先权地位。如美国法上的超级优先权是指在重整企业无法融资时，赋予新融资以担保，并赋予先取特权或以新换旧等，从而实现与在先担保权同顺位或优先于在先担保权的结果。[[16]]

2.赋予重整融资债权超级优先权符合公平、效率原则。公平、效率是法的基本价值体现之一，亦是调整经济活动法律制度的预期立法目标。在重整程序中，新融资债权与海商法中的海难救助相似，均表现为以拯救企业为宗旨，为危难企业提供救助服务。两者都以公平、鼓励救助、提高效率为基本原则。在此前提下，比照海难救助人的特别优先权，赋予重整融资债权人特别优先权就具有了正当性基础。国有企业参与问题楼盘企业的破产重整多是出于社会性目的，其投资行为不仅能够盘活问题楼盘项目的资金链条，推动项目建设，也能保护包括担保物权人在内的其他债权人的利益。因而赋予国有企业融资债权以超级优先权，符合公平、效率原则。

此外，由于国有企业并非单独为某一个项目而存在，如果国有企业不计回报地向某一个项目注资，本质上是以牺牲纳税人的合法权益为代价来保护个别群体的利益，这本身也是一种不公平的表现。

四、国有企业投资获得特别优先清偿的路径设计

虽然我国当前立法并不支持新融资债权的超级优先权地位，但从拯救困境企业，特别是推动问题楼盘化解的实际需要出发，有必要在对既有担保物权给予充分保护的前提下，对国有企业新融资债权的优先受偿地位作出更加合理的制度安排。[[17]]

（一）充分保护既存担保债权人的权益

赋予国有企业融资债权优先于担保债权人的优先顺位，不仅与当前立法冲突，也在一定程度上影响了担保债权人的权益，应而应对国有企业融资债权的特别优先受偿地位作出严格限制。

从条件上看，如果问题楼盘企业依靠自身资源能够招募到重整投资人，则国有企业不应当介入，即使介入也不应获得特别优先受偿地位。只有当债务人或管理人在寻找投资人一事上经过合理、善意且穷尽措施的努力后仍未获得投资，房企破产重整陷入僵局，不引入新的投资将引发社会稳定问题时，在穷尽其他措施不得已引入国有企业投资时，才能赋予国有企业投资以特别优先受偿地位。

从结果上看，赋予国有企业特别优先地位必须有利于在先权利人。国有企业参与房企破产重整的目的是盘活房企资金链条，推动房企继续经营，以问题楼盘续建实现企业自救，保障各方利益。如果国有企业投资、获得特别优先清偿后，其他在先权利人不能获得比国有企业投资之前更多的权益，则引入国有企业投资既缺乏意义，也违背了融资的“共益性”特征。

从程序上看，应赋予在先权利人异议的权利。赋予国有企业融资特别优先权，在一定程度上会影响在先权利人的优先受偿，因而应当赋予在先权利人提出异议的权利，由法院从国有企业投资条件和结果两个维度进行审查，以避免国有企业融资债权特别优先受偿权的泛化。

（二）充分尊重在先权利人的意愿。

破产程序启动后的融资，本质上还是市场化行为，主要还是应由债权人会议来决定。是否赋予新融资以超级优先地位，应取决于债权人会议的选择。[[18]]如果债权人会议能够给予国有企业新投资更为优先的顺位，或者既有的担保债权人能够通过协议赋予国有企业在特定财产之上顺位更为优先的担保物权，不仅避免了与现有立法冲突的问题，也能有效解决国有企业投资收益的问题。例如，在浙江法院公布的2022年十大典型案例“余姚世模投资有限公司重整案”中，优先债权人分别出具承诺函，让渡优先权，赋予共益债权“超级优先权”，成功引入2亿元用于问题楼盘续建。

（三）充分保护国有企业的知情监督权

提供重整借款的投资人应对重整事项的执行情况享有知情权和监督权。如在上文提及的“余姚世模投资有限公司重整案”中采取了“代建管理”模式，经债权人会议同意由具有产业背景的投资人一揽子负责项目建设、工程管理和项目销售。对于不具有管理和执行权限的财务投资人，可以通过约定设立共管账户、共同保管相关印章等方式监控资金使用情况。由于国有企业很难介入到房企重整的方方面面，有些国有企业甚至并不享有管理和执行权限，因而必须通过严密的制度设计，确保国有企业能够严密监控资金使用情况，防止资金被挪作他用。

结 语

国有企业参与房企破产重整在实践中十分普遍。由于国有企业投资兼具社会性和经济性特征，因而必须确保国有企业投资收益。《破产法司法解释三》将房企重整新借款确定为共益债务，但仍无法保障国有企业投资的安全性问题。为实现问题楼盘企业、债权人、国有公司的共赢局面，应在特定条件下赋予国有企业投资债权超级优先受偿地位。

[[1]] 中国银行破产法课题组：困境房企破产重整的实现路径与建议，载《宏观经济》2023年第12期。

[[2]] 李三辉：《“问题楼盘”社会矛盾的基本特点、症结与治理思路》，载《怀化学院学报》2021年第4期。

[[3]] 参见满正闯、张雪瑛：《“烂尾楼”工程盘活方法与实践》，载《研究与应用》，2024年第3期。

[[4]] 刘卫锋、潘镜池：《府院联动视角下化解处置问题楼盘的规范进路》，载《河南科技大学学报（社会科学版）》。

[[5]] 王宏淼：《中国国企改革过程中公司治理特征、挑战与对策》，载《经济纵横》，2022年第6期。

[[6]] 《中华人民共和国破产法》第四十二条：人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：……（四）为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务……；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第二条：破产申请受理后，经债权人会议决议通过，或者第一次债权人会议召开前经人民法院许可，管理人或者自行管理的债务人可以为继续营业而借款。提供借款的债权人主张参照破产法第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予支持，但其主张优先于此前已有担保的债权清偿的，人民法院不予支持。

[[7]] 王卫国：《破产法精义》（第二版），法律出版社2020年版，第158页。

[[8]] 贾梦嫣、王璐：《诉讼费用在破产程序中的认定和清偿规则》，载《贵阳市委党校学报》2023年第3期。

[[9]] 参见崔建远主编：《新合同法原理与案例评释》（下），吉林大学出版社1999年版，第1221页。

[[10]] 崔建远：《论建设工程价款优先受偿权》，载《法商研究》2022年第6期。

[[11]] 参见最高人民法院民事审判第二庭编著：《最高人民法院关于企业破产法司法解释（三）理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第43页。

[[12]] 参见李忠鲜：《担保债权受破产重整限制之法理与限度》，载《法学家》2018年第4期。

[[13]] 许德风：《破产法论：解释与功能的视角》，北京大学出版社，2015年第287页

[[14]] 参见徐阳光：《破产法视野中的担保物权问题》，载《中国人民大学学报》2017年第2期。

[[15]] 丁燕：《论破产重整融资中债权的优先性》，载《法学论坛》2019年第3期。

[[16]] 参见陈景善：《重整融资之超级优先权模式：功能与构造》，载《政治与法律》2021年第9期。

[[17]] 丁燕：《论破产重整融资中债权的优先性》，载《法学论坛》2019年第3期。

[[18]] 曹明哲：《房地产企业破产程序中的权利冲突与优先顺位》，载《山东法官培训学院学报》2024年第2期。

来源： 江苏法院网                 作者：淮安市清江浦区人民法院 韩靖 李媛

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