近两年，“拍黄瓜案”“芹菜案”“巴黎贝甜案”等事件受到网友热议，这背后均折射出行政机关执法能力特别是减轻处罚能力的不足。《行政处罚法》规定行政处罚遵循过罚相当原则，但在法定的量罚幅度与违法行为的现实情况无法相互适应时，如何恰当适用减轻处罚，一直是行政执法的痛点和难点。《行政诉讼法》第七十条和第七十七条也规定，行政处罚“明显不当”的，法院可以判决撤销或者变更。如何实现“过”“罚”相当，成为摆在行政执法人员和法院审判人员面前的现实问题。本文结合部分法院生效的行政判决文书，分析当前适用行政减轻处罚制度存在问题并分析原因，试图重新构建规范化的行政减轻处罚制度。
一、现状检视：行政减轻处罚制度的适用困境分析
（一）减轻处罚标准把握不准。
1.法定减轻处罚情节判断不准。《行政处罚法》第三十二条明确列举了四种减轻处罚情节，其中第一项、第四项以及兜底条款在适用时容易产生分歧。如“主动”消除或者减轻危害后果是否需要违法行为人“主客观”相统一，配合查处有立功表现中如何判断构成“立功”，兜底条款中减轻处罚情节是否包含“规范性文件”规定等。
2.减轻处罚与从轻处罚难以区分。目前《行政处罚法》规定适用从轻、减轻处罚的情节一致，当违法行为人具有某一情节时，应当适用从轻处罚还是减轻处罚通常难以准确界定。如在（2018）京01行终763号案件中，违法行为人销售过期瓜子一袋、货值金额12.8元，市场监管部门从轻处罚给予罚款5万，二审法院判决减轻处罚为罚款1万。
3.酌定减轻处罚情节难以认定。诸如“受新冠肺炎疫情影响”“生活经济困难”“扶持民营经济发展”以及“违法行为人主观过失”“受害人有过错”等主客观情节，在行政执法实践中被大量适用于从轻减轻处罚，但由于没有明确法律规定，各方对此适用不一。
（二）减轻处罚幅度把握不准。
1.减轻处罚幅度难以量化。在违法行为人具有减轻处罚情节时，按照何种标准给予何种幅度的减轻处罚，难以用数字具体量化，且受执法者的主观判断影响较大。如在（2020）豫13行终185号中，违法行为人销售农药残留超标韭菜11斤销售额14.19元，县市场监督管理局减轻处罚款3万元，二审法院则认为处罚裁量仍显过重，直接判决变更为罚款1万元。
2.可否减轻罚种存在争议。近年来实务和学界对在并罚情形下的减轻处罚适用出现了较大分歧，争议焦点在于减轻处罚能否减少处罚种类，以《食品安全法》为例，减轻处罚后，“并可以没收”和“并处”后的情节能否直接免除[1]，或者是否可以择一适用。
二、成因反思：行政减轻处罚制度适用偏差的原因分析
（一）上位法规定较为笼统。
行政减轻处罚制度的上位法规定较少，虽然《行政处罚法》第三十二条规定了行政机关应当适用减轻处罚的四种情形并设置了兜底条款，但是一方面，减轻处罚与从轻处罚的法定情形存在混同；另一方面，关于减轻处罚情节的规定较为原则，比如消除危害后果、减轻危害后果、立功表现等等，均未再作详细规定。至于行政减轻处罚的幅度、下限等效果裁量，均缺乏明确规定。并且，行政机关可否在法定减轻情节之外适用酌定减轻处罚无明确规定，导致执法人员面临着适用酌定减轻处罚却无明确法律依据的尴尬局面。
（二）各地规定存在冲突。
为规范行政处罚自由裁量权的行使，各地区、各部门都积极制定并出台地方性法规、政府规章以及规范性文件等，对适用行政减轻处罚裁量基准[2]进行规范。但是由于各地情况不一、各领域执法差异，并且缺乏统一性、普遍性，相关法律、规定之间存在不同甚至与上位法存在冲突。以长三角地区市场监管领域行政处罚规定为例，《长三角地区市场监督领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》突破《行政处罚法》规定，明确生活确有困难、积极配合调查并提供证据等情形，可以从轻减轻处罚。而上海虽也对从轻减轻处罚情形作出规定，但又有不同，如针对“生活确有困难”“次要辅助作用”“积极配合调查”等情节仅规定可以从轻处罚，未纳入可以减轻处罚情形。
（三）执法面临追责风险。
行政机关适用减轻处罚特别是酌定减轻处罚，属于正当行使自由裁量权还是滥用职权没有明确标准，行政机关与检察机关、监察机关、法院等部门之间的理解也存在偏差，稍有不慎行政机关在行政诉讼中可能面临败诉风险，相关执法人员也可能受到行政处分或刑事追责。如在（2019）闽08刑初32号刑事案件中，法院认为被告人市质量技术监督局局长陈某某将“政府部门建议对该公司免于行政处罚、该公司产品抽样检测合格、事后取得工业产品生产许可证”等从轻处罚情节认定为减轻处罚情节，造成国家经济损失1233余万元，认定陈某某犯滥用职权罪并判处有期徒刑四年。为避免追责风险，大量现实案例都“劝退”执法人员适用减轻处罚。
三、重构方案：行政减轻处罚制度规范化的路径探索
（一）细化减轻处罚情节
1.法定减轻处罚情节之细化。“主动消除或者减轻违法行为危害后果”，应当针对类似于刑法上的结果犯而言，对于能够通过数值量化的情形，应当确定一定的比例作为减轻处罚的基准。如销售超过保质期的食品货值1万元，对于召回超期食品货值超过7千元的可以减轻处罚。对于无法通过数值量化的，应当通过定性的方式作为减轻处罚基准。如殴打他人的违法行为，可以通过主动支付医疗费、取得被害人谅解等情节具体判断。
同时，引入“经济困难”情节。“经济困难”已然成为违法行为人请求从轻减轻处罚的主要理由之一，行政执法人员在执法实践中也不同程度的将该因素纳入考量。认定“经济困难”的标准，应当结合当地人均收入水平、当地生活成本以及违法行为人家庭收入、扣除合理开支等，同时也应当考虑经济发展环境、社会政策导向等因素。
2.酌定减轻处罚之创设。《行政处罚法》并未明确行政机关具有酌定减轻处罚的权利，倘若法律法规、相关裁量基准规定的处罚幅度无法与具体的事实要件相适应时，行政机关也应当勇于突破幅度，进行减轻甚至不予处罚。[3]目前，各地各部门发布的大量规范性文件对应当或者可以适用减轻处罚的情形都进行了明确列举，其中部分情形并非法定减轻处罚情节，若不赋予行政机关酌定减轻处罚权，不仅相关文件的效力有待商榷，也会造成执法适用依据的混乱。
（二）规范减轻处罚幅度
1.幅度减轻处罚。目前《行政处罚法》并未对减轻处罚的幅度设置标准及下限。参照我国《刑法修正案（八）》第五条规定，
行政处罚规定多个量罚幅度的，减轻处罚原则上应当在下一个量罚幅度[4]内进行裁量。如生产超过保质期的食品货值超过一万但具有减轻处罚情节的，应当按照下一个处罚幅度“货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”。同时，应当对行政减轻处罚设定下限，财产罚最高可以减少法定最低起罚点的70%，即罚款额不能低于法定起罚点的30%。
2.种类减轻处罚。种类减轻处罚又可以分为减少处罚种类和减轻处罚性质。对于法律规定并罚情形，笔者认为应当区分绝对并罚（并处）还是相对并罚（并可以处），前者法律并非赋予行政机关自由裁量的空间，如需减轻罚种应当慎重，而后者本没有强制性，当然可以减轻罚种。此外，对于法律只规定一种罚种时，是否可以减轻适用较轻的罚种？笔者认为应当慎用，因如直接减轻罚种既突破了立法规定，又难以进行规制，容易造成裁量权的滥用。
（三）完善减轻处罚程序
1.听证、集体讨论、法制审核程序。对于违法行为人是否具有减轻行政处罚的情形，以及减轻处罚幅度是否符合过罚相当原则，属于“情节复杂”“案件情况疑难复杂”情形，应当由行政机关负责人集体讨论并经法制审核后决定是否适用减轻处罚。行政减轻处罚需要对案件事实进行全面、客观的调查，特别是对当事人是否具有“主动供述违法行为”“配合查处有立功表现”等法定减轻处罚情节以及酌定减轻处罚情节，应当通过听证程序进行认定和把握。
2.备案程序。目前法律并无对行政处罚决定备案制度的规定，作为一种行政执法监督方式，在各地的法规规章等立法及规范性文件中常有涉及，但多是规定重大行政处罚决定的备案，缺乏对行政减轻处罚决定备案的规定。将减轻行政处罚决定纳入备案审查范围，接受上级执法部门及本级司法行政部门的监督，既充分发挥行政机关内部监督优势，又充分保护行政相对人的合法权益。
（四）推行尽职免责制度
针对实践中行政执法人员不敢、不愿适用减轻处罚的问题，通过对减轻处罚免于追责，有助于阻却相关的追责风险，促使行政机关及其执法人员大胆探索减轻行政处罚的适用边界，更好实现行政处罚的目的。[5]《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》明确，在全面落实行政执法责任制和问责制的同时，“加快完善各监管执法领域尽职免责办法，明确履职标准和评判界限……符合条件的要予以免责”。各地、各部门也在积极探索，纷纷出台相关文件，积极化解行政执法人员后顾之忧，调动和保护执法人员干事创业的积极性、主动性、创造性。
[1]庞维俊、刘治远、赵国伟《浅议行政处罚中减轻处罚的适用规则——以并罚情形为探讨焦点》，载《法制与社会》2016年第3（中）期。
[2]所谓裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验多额总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并涉以相对固定的具体判断标准。参见周佑勇《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》，2007年第6期。
[3]陈嘉琪、黄爱武《行政机关如何而是用从轻减轻处罚规定——以方林富案为例》，载《海峡法学》2019年3月第1期（总第79期）。
[4]针对“下一个量刑幅度”如何理解，有学者参考刑法学界提出的方案，认为构建行政法上的幅度减轻处罚裁量基准，应当以“罪名式量罚”作为基本规则，以“体系式量罚”作为补充规则。参见谭冰霖《论行政法上的减轻处罚裁量基准》，载《法学评论》2016年第5期。
[5]参见李晴《论酌定减轻行政处罚——畸重处罚调整方案探寻》，载《中国法律评论》。
来源：江苏法院网 作者：淮安市清江浦区人民法院 顾羽 闫丽华
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